A Nota foi elaborada pela Consultoria Técnica dispondo sobre a fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais para a legislatura 2021 a 2024, em face dos dispositivos da Lei Complementar nº 173, de 2020.
NOTA TÉCNICA Nº 04/2020
ASSUNTO: Fixação dos Subsídios dos Agentes Políticos Municipais para a Legislatura 2021-2024 em face da Lei Complementar nº 173/2020.
Lei Complementar nº 173/2020. Fixação dos Subsídios dos Agentes Políticos Municipais. Matéria Constitucional. Ato Originário. Majoração. Efeitos a contar de 01/01/2022.
Senhor Diretor-Geral:
Trata-se de Nota Técnica elaborada em atendimento ao que foi deliberado na Ata de Reunião Administrativa nº 20/2020, notadamente, quanto às questões relativas à fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais para a legislatura 2021-2024.
A razão das indagações consignadas na referida Ata deve-se ao contexto de alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF e vedações de aumento de gastos com pessoal trazidas nos artigos 7º e 8º da Lei Complementar nº 173/2020, com incidência em toda a Federação e, por conseguinte, com impacto na execução da fixação dos subsídios dos agentes políticos locais – que ocorre, em regra, antes das eleições municipais.
Primando pela celeridade1 que este trabalho requer, especialmente aos jurisdicionados desta Casa, a presente análise prescinde da contextualização e da exposição das peculiaridades da LC nº 173/2020, inclusive porque o exame minucioso dessa norma foi realizado pelo TCE/RS, através do Grupo de Estudo instaurado pela Portaria nº 539/2020, cujo Relatório está disponível para acesso mediante o portal na internet.
É o breve Relatório.
Para os fins que aqui importam, consta no artigo 8º da LC nº 173/2020 o seguinte:
Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:
I – conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;
[ … ]
VIII – adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal;
[ … ]
Rememorados excertos do art. 8º, cumpre reiterar a distinção já operada neste Tribunal de Contas dentre os institutos reajuste e revisão geral anual. Tais pressupostos foram referenciados na Nota Técnica nº 03/2020 da Consultoria Técnica e no Relatório elaborado pelo Grupo de Estudos do TCE/RS, ambos sobre a LC nº 173/2020. Este último, acerca do ponto em voga, trouxe as seguintes referências:
A colocação reproduz entendimento já consolidado no Supremo Tribunal Federal sobre o tema, conforme se vislumbra em excerto da ementa na ADI 3968 / PR – PARANÁ:
`2. O reajuste de remunerações e subsídios por lei específica tem por objeto a readequação da retribuição pecuniária devida pelo exercício de determinado cargo, ajustando-a à realidade das suas responsabilidades, atribuições e mercado de trabalho, enquanto que a revisão geral anual tem por escopo a mera recomposição do poder aquisitivo das remunerações e subsídios de todos os servidores públicos e agentes políticos de determinado ente federativo`.
Noutro ponto, diz a já referida manifestação da Consultoria Técnica:
`A conclusão que se impõe, então, da leitura acurada dos dispositivos citados da LC nº 173/2020, na?o obstante a utilização pelo legislador do termo “reajuste” atrelado à inflação e não ao aumento real, é a que aponta sua intenção de permitir a revisão geral anual. Sem embargo do acima dito, uma observação que se deve fazer quanto à previsão do inciso X do art. 37 da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, diz com o julgamento do Supremo Tribunal Federal, fixando a tese no julgamento do Recurso Extraordinário nº 565089: de que “O não encaminhamento de projeto de lei de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos, previsto no inciso X do art. 37 da CF/1988, não gera direito subjetivo a indenização. Deve o Poder Executivo, no entanto, pronunciar-se de forma fundamentada acerca das razões pelas quais na?o propo?s a revisão”`.
Assim, é perceptível uma linha de compreensão nos trabalhos transcritos, que se entende acertada, no sentido de que a vedação contida no art. 8º, inciso I, da LC nº 173/2020 (de conceder, a qualquer título, reajuste, vantagem, aumento ou adequação de remuneração até 31/12/20212), refere-se ao efetivo aumento do valor dos vencimentos: em índices não proporcionais ao decréscimo do poder aquisitivo decorrente da inflação, por regramento próprio e abrangendo determinados cargos ou classes de servidores3.
Essa delimitação preliminar é relevante porque tangencia os questionamentos relativos à fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais no cenário de vigência da LC nº 173/2020 e os consectários daí decorrentes.
Com efeito, sobre o assunto (fixação dos subsídios dos agentes políticos), o TCE/RS dispõe de inúmeras manifestações, dentre as quais, para fins de recorte necessário, destaca-se o Parecer nº 3/2012, acolhido com ressalvas, no bojo do Processo nº 8619-0200/11-9. Cumpre reproduzir a decisão do Egrégio Tribunal Pleno, naquele expediente, em sessão de 30/05/2012:
O Tribunal Pleno, por unanimidade, recepcionando o voto do Conselheiro Relator, por seus jurídicos fundamentos, decide pelo acolhimento do Parecer nº 3/2012, da lavra do Auditor Substituto de Conselheiro Cesar Santolim, com as ressalvas contidas no voto do Relator e contempladas nas alíneas “c” e “d” do decisum, consolidando a orientação desta Corte acerca da fixação do subsídio dos agentes políticos municipais, nos seguintes termos:
a) consideram-se agentes políticos municipais o Prefeito, o Vice-Prefeito, os Vereadores e os Secretários Municipais, os quais são contemplados com idêntica regra quanto à sua espécie remuneratória, que é o subsídio;
b) o subsídio dos agentes políticos municipais deve ser fixado por lei, no caso do Prefeito e do Vice-Prefeito e pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subsequente, no caso dos Vereadores, com observância ao princípio da anterioridade, fixado no artigo 11 da Constituição do Estado;
c) os Secretários Municipais, apesar da condição de agentes políticos, remunerados por subsídio, não estão adstritos ao princípio da anterioridade – a menos que assim o preveja a lei orgânica respectiva, podendo ter o subsídio fixado ou alterado a qualquer tempo, por dispositivo legal de origem legislativa, observadas as exigências impostas pelas disposições orçamentárias locais e pela Lei de Responsabilidade Fiscal;
d) o direito ao pagamento de 13ª remuneração e terço de férias aos agentes políticos decorre diretamente da Constituição Federal, não dependendo de previsão em lei local;
e) o Vice-Prefeito, caso não desempenhe nenhuma atividade de natureza permanente, não deverá perceber remuneração (que decorre sempre da contraprestação);
f) as atribuições do cargo de Vice-Prefeito deverão estar previstas em lei ou em norma de caráter hierárquico inferior, como assinalado no parágrafo único do artigo 79 da Constituição Federal e no artigo 80, caput, da Constituição do Estado;
g) no conceito de subsídio não se incluem verbas de natureza tipicamente indenizatória, diferenciadas, essencialmente, pelo caráter eventual e extraordinário das últimas, que é acompanhado da necessidade da devida demonstração da existência dos pressupostos para o seu pagamento (por exemplo, prestação de contas, comprovação da jornada extraordinária ou dos deslocamentos);
h) à verba de representação do Presidente da Câmara de Vereadores, conquanto caracterize-se como indenizatória, se reconhece uma natureza distinta das demais, pois, embora sendo a contrapartida pela assunção de uma função “de representação”, que não é inerente às atribuições do cargo originário, é percebida sem a necessidade de prestação de contas de qualquer natureza, já que os encargos correspondentes são presumidos pelo legislador, razão pela qual deverá, igualmente ao subsídio, obedecer ao “princípio da anterioridade”;
i) conforme o inciso XIII do artigo 37 da Constituição Federal, é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias; logo, o valor do subsídio dos agentes políticos municipais deve ser fixado em moeda corrente nacional, sem qualquer vinculação ou equiparação a outra “espécie remuneratória”;
j) única hipótese de revisão do subsídio dos agentes políticos municipais é a que decorre do disposto no inciso X do artigo 37 da Constituição: revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices, reconhecida aos servidores públicos do município;
k) nos termos do artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, o subsídio do Prefeito não poderá ser superior ao do Ministro do Supremo Tribunal Federal, e o subsídio dos Secretários Municipais não poderá ser superior ao do Prefeito;
l) o subsídio dos Vereadores está adstrito aos limites estabelecidos nos artigos 29, VI e VII, e 29-A, caput e § 1º, da Constituição Federal. Ressalta-se que, tratando-se de normas de limite, que devem ser aplicadas conjunta e sistematicamente, sempre será dominante o valor mais baixo a ser apurado;
m) quanto à Lei de Responsabilidade Fiscal, o seu artigo 20, inciso III, alíneas “a” e “b”, disciplina que os Poderes Legislativo e Executivo Municipais não poderão despender (…) com pessoal mais do que, respectivamente, 6% e 54% da receita corrente líquida do Município, a qual será apurada na forma prevista no inciso IV do artigo 2º, devendo a verificação do cumprimento de tal limite ocorrer quadrimestralmente, consoante estabelece o caput do artigo 22, ou semestralmente, acaso utilizada a faculdade prevista no inciso I do artigo 63, ambos da LRF, dirigida aos Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes.
Com efeito, nos termos do art. 29, inciso V, da Constituição Federal de 19884, os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais serão fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal. Já os subsídios dos Vereadores, conforme o artigo 29, inciso VI, serão fixados para a legislatura subsequente, conforme o princípio da anterioridade – vedando-se, assim, a automajoração dos subsídios pelos Edis.
Já o artigo 11 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, estabelece que a remuneração do Prefeito e Vice-Prefeito e Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subsequente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos5.
Considerando a disciplina constitucional sobre a matéria, consignou o TCE/RS na decisão do Processo nº 8619-0200/11-9, acima transcrita, que o princípio da anterioridade deve ser observado na fixação do subsídio dos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores6. Já no caso dos Secretários Municipais, inobstante a condição de agentes políticos, não estão subordinados ao princípio da anterioridade, salvo se assim for determinado na Lei Orgânica Municipal.
Destarte, para os agentes políticos municipais que se submetem à anterioridade, é imperativa a promulgação de lei desse teor ainda no exercício corrente (último ano de legislatura), antes das eleições, para que a norma surta efeitos na legislatura (mandato) subsequente.
Nenhuma novidade aflora dessa análise, não fosse o cenário trazido pela LC nº 173/2020, conforme pontuado alhures, que trouxe uma série de restrições aos gestores públicos, que ficam proibidos, à luz do art. 8º, inciso I, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração, a membro de Poder ou de órgão (exceto quando o acréscimo for derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública).
Não bastasse, também como é sabido, o artigo 7º da LC nº 173/2020, alterou o artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), proibindo a concessão de aumento de despesas de pessoal no período de 180 dias anteriores ao término do mandato do titular de Poder ou órgão. Para melhor elucidação, transcreve-se o art. 7º:
Art. 7º A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 21. É nulo de pleno direito:
I – o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:
a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar e o disposto no inciso XIII do caput do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição Federal;
b) ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo;
II – o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20;
III – o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20;
IV – a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder Executivo, por Presidente e demais membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por Presidente de Tribunal do Poder Judiciário e pelo Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando:
a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou
b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.
§ 1º As restrições de que tratam os incisos II, III e IV:
I – devem ser aplicadas inclusive durante o período de recondução ou reeleição para o cargo de titular do Poder ou órgão autônomo; e
II – aplicam-se somente aos titulares ocupantes de cargo eletivo dos Poderes referidos no art. 20.
§ 2º Para fins do disposto neste artigo, serão considerados atos de nomeação ou de provimento de cargo público aqueles referidos no§ 1º do art. 169 da Constituição Federal ou aqueles que, de qualquer modo, acarretem a criação ou o aumento de despesa obrigatória.” (NR)
Porém, malgrada a inovação no art. 21, e incisos, da LRF, trazida pelo art. 7º da LC nº 173/2020, não é possível depreender do texto acima qualquer flexibilização ao princípio da anterioridade quando da fixação do subsídio dos agentes políticos municipais. Tal princípio, conforme visto, está previsto na Constituição Federal, na Constituição Estadual, na forma delineada por esta Corte de Contas no Processo nº 8619-0200/11-9 e, em diversas decisões judiciais, inclusive do STF, conforme consta na NR nº 6.
Portanto, compreende-se que as alterações no art. 21 da LRF trazidas pela LC nº 173/2020, não trazem restrição no que se refere à fixação dos subsídios dos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores para a legislatura subsequente.
Considerando, portanto, que a regra de fixação dos subsídios para os Agentes Políticos Municipais resta incólume, notadamente por ser matéria de status constitucional, deve-se refletir sobre a possibilidade de aumentar o montante estipulado como subsídios, em cotejo com o valor aplicado na legislatura que está encerrando.
Cumpre uma ressalva. Não encontra pilastra no ordenamento jurídico a necessária vinculação do quantum dos subsídios a serem fixados para a nova legislatura àquele fixado no mandato em vias de se encerrar. Isso porque a lei de fixação configura ato normativo originário. Ou seja, ao criar o direito ao subsídio a cada nova legislatura, não se está explicitando alguma forma de execução de lei pretérita, mas sim se operando inovação na ordem jurídica.
Dessa forma, as vedações impostas pela LC nº 173/2020, especialmente em seu artigo 8º, não alcançam a fixação de subsídios dos Prefeitos, Vice-Prefeitos, Vereadores e Secretários Municipais, matéria de índole constitucional, como já visto. Ou seja, os entes municipais estão autorizados a fixar subsídios inclusive em valores superiores ao da atual legislatura, sem que isso atente ao disposto na LC nº 173/2020, visto que não há de se confundir fixação de subsídios – ato ordinário de fixação de contraprestação pecuniária – com reajuste, que é sempre uma adequação remuneratória decorrente daquela fixação inicial.
Todavia, os agentes municipais, como membros de poder, se submetem às regras de direito financeiro positivadas no artigo 8º da norma7, de forma que a compreensão e interpretação do sistema jurídico impõem que o valor fixado, quando superior ao da atual legislatura, somente surta efeitos a partir de 01/01/2022.
Explica-se: não há que se confundir a fixação do subsídio com sua aplicação efetiva. A ratio da interpretação proposta é no sentido de que a fixação do subsídio dos agentes políticos municipais não se vincula à legislatura pretérita e não é limitada pela LC nº 173/2020, que sequer faz referência à “fixação” em suas vedações do art. 8º Porém, assim como não se interpreta o direito “em tiras”, de forma isolada, mas sim em seu todo, também é necessário considerar o texto normativo posto pelo legislador8. Portanto, ao aplicar (pagar9) o subsídio, poderão incidir outras regras do ordenamento jurídico, vigentes e presumidamente constitucionais10, que, no caso, será a LC nº 173/2020, ao impor, no exercício de 2021, que matematicamente o subsídio do agente político não seja pago em valores superiores ao atualmente vigente.
Como acréscimo à posição aqui exposta, cabe destacar que o subsídio do Chefe do Executivo Municipal não se presta apenas para retribuir aquela autoridade pelos serviços prestados. A remuneração lato sensu do Prefeito é parâmetro para observância do teto remuneratório ao funcionalismo. Sabe-se bem da dificuldade, em diversos municípios, da contratação de profissionais da área da saúde, em face da remuneração ofertada, que se limita àquele teto, tribulação esta que pode estar majorada em face do cenário pandêmico.
Destarte, o eventual congelamento de subsídios do Prefeito, por toda uma legislatura, poderá ter impactos na concretização de políticas públicas e prestação de serviços de saúde, indo muito além, portanto, de uma mera retribuição pecuniária. A análise das consequências de uma interpretação proposta pelo Controle Externo, nos termos da alteração na LINDB pela Lei nº 13.655/2018, deve avaliar suas consequências práticas, que não se circunscrevem, no caso, ao âmbito das finanças públicas.
Assim, na hipótese de a realidade local comprovar a pertinência de que o novo valor fixado para subsídio seja superior ao montante vigente em 2020 (sempre mediante estudos de impacto orçamentário-financeiro e previsão em lei orçamentária), indica-se que esse quantum produza efeitos somente após 1º de janeiro de 2022 e, para tanto, que esta modulação esteja expressa na norma de fixação dos subsídios para a próxima legislatura.
Compreende-se, por fim, que o teor disposto nesta Nota Técnica faz deferência ao necessário zelo com a gestão fiscal a partir dos postulados da Lei Complementar nº 173/2020, ao mesmo tempo em que preserva a competência constitucional de fixação de subsídios (e da anterioridade) e prima pela autonomia municipal de deliberação a partir de suas particularidades e necessidades locais.
São as considerações.
Consultoria Técnica, 09 de outubro de 2020.
Ana Helena Scalco Corazza,
Auditor Público Externo.
Jonas Faviero Trindade,
Auditor Público Externo.
Nos termos do contido no inciso II do art. 3º da Instrução Normativa nº 014/2011,
encaminhe-se o expediente à Direção-Geral.
Consultoria Técnica, 09 de outubro de 2020.
Mauro Roberto Cadury,
Coordenador da CT.
1 As eleições municipais de 1º turno estão marcadas para 15 de novembro do corrente exercício, conforme Emenda Constitucional nº 107/2020 e, em decorrência da vigência da LC nº 173/2020, muitas Câmaras Municipais ainda não cumpriram suas obrigações constitucionais quanto à fixação dos subsídios.
2 Exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública.
3 Não é objeto de análise nesta NT a possibilidade, ou não, de concessão de revisão geral anual aos servidores públicos e aos agentes políticos, à luz da LC nº 173/2020. Porém, cabe mencionar sobre o ponto que, não obstante o estabelecido no inciso I do art. 8º, a melhor exegese do inciso VIII do art. 8º parece ser a de permissão das reposições inflacionárias, limitada ao índice do IPCA aferido pelo IBGE para o período. Portanto, a partir da leitura sistemática do art. 8º da LC 173/2020, entende-se que está excepcionado, pelo inciso VIII, o comando do inciso I, no que tange à estabilidade do valor remuneratório em face da instabilidade da moeda nacional (art. 37, inciso, X, da Constituição Federal de 1988).
4 Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[ … ]
V – subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda constitucional nº 19, de 1998)
[ … ]VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)
5 Art. 11. A remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subseqüente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos, observado o que dispõe a Constituição Federal.
6 Nesse sentido, recente decisão do Supremo Tribunal Federal no RE 1.236.916 São Paulo. Relator: Min. Luiz Fux. Publicação: 23/04/20.
7 Art. 8º-I conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública; [ … ] VIII – adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal.
8 Conforme leciona Eros Grau: “A interpretação de qualquer texto de direito impõe ao intérprete, em qualquer circunstância, o caminhar pelo percurso que se projeta a partir dele – do texto até a Constituição. Por isso, insisto em que, um texto de direito isolado, destacado, desprendido do sistema jurídico, não expressa significado normativo algum” (GRAU, Eros Roberto. Por que tenho medo dos juízes: a interpretação/aplicação do direito e os princípios. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 86.
9 Sim, pois ao aplicar a regra (de pagamento), inevitavelmente se interpreta a situação a partir da normatividade incidente, que não necessariamente guarda relação com a que incidia no momento da fixação.
10 Não houve, até o momento, declaração de inconstitucionalidade da LC nº 173/2020.
